Tư vấn

1. Chính sách khoan hồng

     Cạnh tranh được nhìn nhận là động lực phát triển của nền kinh tế thị trường bởi quá trình cạnh tranh buộc các doanh nghiệp phải không ngừng nỗ lực để đạt được lợi thế trong kinh doanh. Tuy nhiên, khi đối mặt với cạnhtranh, không ít doanh nghiệp nhìn nhận cạnh tranh như một mối hiểm họa đối với khả năng thu lợi nhuận cũng như sự tồn vong của doanh nghiệp. Vì vậy, thay vì nỗ lực điều chỉnh nâng cao năng lực cạnh tranh để tồn tại và phát triển, một số doanh nghiệp chọn con đường dễ dàng hơn đó là cấu kết, dàn xếp, thỏa thuận với nhau về giá cả, chất lượng, sản lượng, thị trường, khách hàng… nhằm duy trì thị phần và lợi nhuận. Hậu quả tất yếu của những thỏa thuận này chính là sự độc quyền hóa thị trường, theo đó các yếu tố quan trọng của thị trường như giá cả, chất lượng, sản lượng, khách hàng… không còn tuân theo quy luật vận động khách quan của thị trường, không được quyết định bởi sự tương tác giữa các yếu tố của thị trường cạnh tranh mà bị khống chế bởi các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận. Điều đó có nghĩa, cạnh tranh trên thị trường bị hạn chế do những thỏa thuận này đã tác động làm giảm, sai lệch, bóp méo, ngăn cản, loại bỏ và thậm chí triệt tiêu cạnh tranh trên thị trường để qua đó mang lại lợi ích cho các bên tham gia thoả thuận. Những hành vi cấu kết, dàn xếp, thỏa thuận với nhau về các yếu tố của thị trường nhắm đến hoặc có tác động hạn chế cạnh tranh nêu trên được hiểu là thoả thuận hạn chế cạnh tranh. Có thể khái quát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh là thỏa thuận giữa hai hay nhiều chủ thể kinh doanh trên thị trường hướng tới hoặc có tác động loại trừ, làm giảm, sai lệch hoặc cản trở cạnh tranh trên thị trường.

     Do có tính chất nguy hại nên pháp luật cạnh tranh ở các nước đều có quy định cấm đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và Cơ quan cạnh tranh được giao thẩm quyền điều tra xử lý khi phát hiện hành vi vi phạm.

     Tuy nhiên, thực tiễn thực thi ở các nước trên thế giới cho thấy không dễ để phát hiện, điều tra và xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh vì thủ đoạn thỏa thuận của các công ty khá tinh vi. Sự tồn tại của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh phụ thuộc phần lớn vào khả năng kiểm soát, cơ chế trừng phạt các thành viên vi phạm thỏa thuận. Mặc dù có bản chất thiếu bền vững nhưng thỏa thuận hạn chế cạnh tranh ngày càng khó khăn hơn để phát hiện và chứng minh. Cơ quan điều tra thường phải tiến hành khám xét và dùng nhiều nghiệp vụ để có thể thu thập được chứng cứ và điều này không phải lúc nào cũng có thể đem lại hiệu quả vì các doanh nghiệp sẽ luôn tìm cách xóa dấu vết, phi tang chứng cứ. Hơn nữa, việc phát hiện để điều tra và xử lý một cách nghiêm khắc bằng các hình thức xử phạt tiền hoặc xử phạt tù đối với các cá nhân, doanh nghiệp tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh cũng được cơ quan cạnh tranh ở nhiều nước tăng cường và đẩy mạnh. Điều này làm cho thỏa thuận hạn chế cạnh tranh có xu hướng ngầm hoá và được che dấu một cách tinh vi nhằm tránh bị cơ quan cạnh tranh phát hiện. Do đó, các cơ quan cạnh tranh trên thế giới đều tìm kiếm một giải pháp thay thế nhằm phát hiện để điều tra và xử lý, trừng phạt các thành viên tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Một trong những công cụ hữu hiệu mà cơ quan cạnh tranh nhiều nước áp dụng nhằm phát hiện thỏa thuận hạn chế cạnh tranh là chính sách khoan hồng.

     Chính sách khoan hồng là một cơ chế do Nhà nước quy định dành quyền miễn trừ khỏi các chế tài xử phạt hoặc giảm nhẹ mức xử phạt mà pháp luật áp dụng đối với các thành viên đã tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nhưng chủ động khai báo, cung cấp thông tin, tài liệu hay chứng cứ chứng minh hành vi thỏa thuận và có sự hợp tác với cơ quan điều tra trong quá trình điều tra. Một cách khái quát, chính sách khoan hồng là quy định cho phép miễn trừ hay giảm trừ hình phạt đối với doanh nghiệp đã tham gia vào các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm, vi phạm pháp luật cạnh tranh nhưng sau đó đã chủ động hợp tác để giúp cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh phát hiện và điều tra, xử lý đối với hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh đó. Từ góc độ này, chính sách khoan hồng có nét tương đồng với quy định miễn trách nhiệm hình sự trong pháp luật hình sự, tuy nhiên, thực tiễn có sự khác biệt với phạm vi áp dụng rộng hơn, bao gồm cả miễn trừ toàn bộ và miễn trừ một phần hình phạt. Hiện nay cơ quan cạnh tranh ở rất nhiều nước trên thế giới đã áp dụng chính sách khoan hồng trong cuộc chiến chống lại các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, là một công cụ nhằm phá vỡ thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Tuy còn có sự khác nhau trong các quy định cụ thể tại các quốc gia đã áp dụng nhưng nhìn chung chính sách khoan hồng sau khi ra đời đã khẳng định được vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ cơ quan điều tra phát hiện để điều tra và xử lý thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Nó bao gồm một số nội dung cơ bản sau:

     Một là, để được hưởng miễn trừ theo chính sách khoan hồng thì điều kiện đầu tiên là đối tượng phải chủ động khai báo, cung cấp các thông tin, tài liệu hay chứng cứ chứng minh hành vi thỏa thuận và có sự hợp tác với cơ quan điều tra trong quá trình điều tra. Để được hưởng miễn trừ hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng, doanh nghiệp tham gia thoả thuận hạn chế cạnh tranh hoặc cá nhân liên quan phải chủ động trước khi thoả thuận hạn chế cạnh tranh bị cơ quan cạnh tranh phát hiện, và phải cung cấp đầy đủ các thông tin giúp điều tra hành vi vi phạm.

     Hai là, chủ thể được hưởng miễn trừ là cá nhân hoặc/và doanh nghiệp thực hiện khai báo và hợp tác với cơ quan điều tra. Nhiều quốc gia quy định những cá nhân hoặc/và doanh nghiệp khai báo đầu tiên mới được hưởng miễn trừ, thường là miễn trừ hoàn toàn trách nhiệm pháp lý, tức là cá nhân hoặc/và doanh nghiệp thỏa mãn điều kiện được hưởng miễn trừ sẽ không bị truy cứu trách nhiệm hình sự và không bị xử phạt bất kỳ một khoản tiền nào.

     Điều kiện là tại thời điểm đối tượng khai báo, cơ quan điều tra chưa nhận được thông tin khai báo từ bất kỳ nguồn nào và/hoặc chưa có thông tin hoặc tự phát hiện được hành vi vi phạm. Ở một số quốc gia khác quy định miễn trừ hoàn toàn trách nhiệm pháp lý cho cá nhân hoặc/và doanh nghiệp khai báo đầu tiên đồng thời có thể xem xét miễn một phần tránh nhiệm pháp lý cho các đối tượng khai báo tiếp theo, thường chỉ giới hạn đến đối tượng thứ ba. Cũng có quốc gia quy định xem xét cho hưởng miễn trừ đối với cá nhân hoặc/và doanh nghiệp khai báo cả trong trường hợp khi cơ quan cạnh tranh đã có thông tin và bắt đầu điều tra vụ việc.

     Có nhiều nước quy định đồng nhất quyền miễn trừ cho cả cá nhân và doanh nghiệp, trong khi một số nước khác quy định phân biệt khá rõ ràng giữa quyền miễn trừ dành cho cá nhân và doanh nghiệp. Ví dụ, Hoa Kỳ có quy định cụ thể về trường hợp miễn trách nhiệm cho giám đốc, lãnh đạo và nhân viên của công ty khai báo về thỏa thuận. Theo đó nếu công ty thỏa mãn điều kiện được hưởng miễn trừ thì giám đốc, lãnh đạo và các nhân viên của công ty sẽ được miễn truy cứu trách nhiệm với điều kiện họ phải thành khẩn thừa nhận và khai báo đầy đủ hành vi vi phạm của mình đồng thời với việc khai báo hành vi vi phạm của công ty và tiếp tục hỗ trợ cơ quan điều tra trong quá trình điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận đó. Trường hợp công ty khai báo không thỏa mãn các điều kiện để được hưởng miễn trừ thì giám đốc, lãnh đạo và nhân viên chỉ được hưởng miễn trừ nếu họ tự nguyện khai báo với cơ quan điều tra với tư cách cá nhân. Đối với trường hợp nhân viên của công ty khai báo với tư cách cá nhân và công ty này đến sau nhân viên của mình thì quyền miễn trừ lúc này chỉ dành cho cá nhân. Với quy định như vậy, Hoa Kỳ đã không những tạo ra một cuộc đua giữa các công ty tham gia thỏa thuận với nhau mà còn là cuộc đua thực sự giữa công ty với chính những nhân viên của mình để giành quyền miễn trừ.

     Ba là, nhiều nước quy định để được hưởng khoan hồng, cá nhân hoặc/và doanh nghiệp khai báo không được có vai trò tổ chức hoặc hành vi lôi kéo, kêu gọi, dụ dỗ hay cưỡng ép các cá nhân hoặc/và doanh nghiệp khác tham gia thỏa thuận. Đây là quy định nhằm vào những cá nhân hoặc/và doanh nghiệp đóng vai trò tổ chức, lôi kéo hoặc lãnh đạo thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Khi bắt đầu lôi kéo để thỏa thuận họ phải hiểu rằng sẽ không còn con đường nào để rút lui trong khi khả năng bị phát hiện không phải là nhỏ và các thành viên khác có thể rút lui an toàn với chính sách khoan hồng. Tuy nhiên, cũng có quốc gia không quy định hạn chế cho hưởng khoan hồng đối với những trường hợp này.

     2. Áp dụng chính sách khoan hồng trong điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trên thế giới

     Phát hiện để điều tra và xử lý thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, đặc biệt thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nghiêm trọng, là một trong những ưu tiên hàng đầu của các cơ quan cạnh tranh trên thế giới trong nhiều năm qua bởi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh được coi là nhóm hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh nghiêm trọng nhất. Người tiêu dùng có thể phải trả mức giá cao hơn trung bình 49%, và thậm chí đến 80% trong trường hợp có thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Trong giai đoạn từ năm 1990 đến năm 2005, số tiền phạt đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh của các cơ quan cạnh tranh trên thế giới đã vượt qua con số 550 tỉ đô la Mỹ.

     Tuy nhiên, việc phát hiện các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh rất khó khăn đối với hầu hết các cơ quan cạnh tranh trên thế giới, chỉ ở mức từ 10% đến 30%, vì vậy chính sách khoan hồng trở thành một công cụ quan trọng đối với nhiều cơ quan cạnh tranh trên thế giới. Theo kết quả khảo sát của OECD được thực hiện vào năm 2017 đối với một số cơ quan cạnh tranh trên thế giới cho thấy chính sách khoan hồng là công cụ phát hiện thỏa thuận hạn chế cạnh tranh hữu hiệu nhất, theo đó tỉ lệ vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh được phát hiện thông qua chính sách khoan hồng vào khoảng từ 45% đến 55% ở một số nước như Ca-na-đa, Chi-lê, Đức, Hàn Quốc, New-zi-lân, và tới 80% ở các nước Châu Âu. Tại Hoa Kỳ, tới trên 90% tổng số tiền xử phạt do Cục Điều tra chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp Hoa Kỳ áp dụng đối với các bên vi phạm có liên quan tới các các cuộc điều tra có sự hỗ trợ từ chính sách khoan hồng. Tuy nhiên, cũng tại một số nước, chính sách khoan hồng tỏ ra chưa hiệu quả và hiếm khi được sử dụng như tại És-tô-ni-a, Lát-vi-a, Ba Lan.

     Hoa Kỳ là một trong số ít quốc gia ban hành và thực thi luật chống độc quyền sớm nhất và cũng là quốc gia đầu tiên áp dụng chính sách khoan hồng đối với thành viên tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nhằm tăng cường phát hiện hành vi vi phạm. Luật chống độc quyền Sherman của Hoa Kỳ ra đời năm 1890, tuy nhiên tại thời điểm đó chính sách khoan hồng chưa được áp dụng. Đến năm 1978, chính sách khoan hồng dành cho doanh nghiệp ra đời và được sửa đổi vào năm 1993. Sau đó, vào năm 1994 Bộ Tư pháp Hoa Kỳ tiếp tục ban hành chính sách khoan hồng dành cho cá nhân.

     Tại Châu Âu, chính sách khoan hồng của Châu Âu lần đầu tiên được giới thiệu năm 1996 trên cơ sở học tập kinh nghiệm từ việc áp dụng thành công chính sách khoan hồng tại Hoa Kỳ và được sửa đổi vào các năm 2002 và 2006. Kế tiếp sự thành công của Hoa Kỳ và Châu Âu, chính sách khoan hồng dần trở thành một công cụ tiêu chuẩn trong thực thi pháp luật cạnh tranh ở nhiều nước trên thế giới. Bắt đầu là cơ quan cạnh tranh của Anh và Đức áp dụng vào năm 2000, sau đó lan rộng áp dụng tại tất cả các nước thuộc OECD. Cùng với việc áp dụng chính sách khoan hồng trong điều tra, xử lý thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thì kết quả thực thi của nhiều cơ quan cạnh tranh trên thế giới đã tăng lên, ví dụ, số đơn xin hưởng khoan hồng đã tăng lên đáng kể giúp cho Cơ quan chống độc quyền của Đức (Bundeskartellamt) phát hiện được nhiều vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nghiêm trọng.

Số lượng quốc gia áp dụng chính sách khoan hồng

     Khu vực Châu Âu tính tới thời điểm hiện đã có hơn 40 quốc gia đã áp dụng Chính sách khoan hồng, trong đó nhiều nước đã có lịch sử áp dụng chính sách khoan hồng khá dài như các nước Anh và Đức.

Chính sách khoan hồng trong các nước Châu Âu

 Khu vực Châu Mỹ cũng đã có nhiều nước áp dụng chính sách khoan hồng và đặc biệt trong số này có Mỹ là quốc gia đầu tiên xây dựng và áp dụng Chính sách khoan hồng trên thế giới.

Chính sách khoan hồng trong các nước Châu Mỹ

     Khu vực Châu Phi và Trung Đông có 14 nước áp dụng chính sách khoan hồng, chủ yếu trong những năm gần đây. Khu vực Á–Âu có 05 nước đã áp dụng chính sách này. Khu vực Châu Á Thái Bình Dương có 15 nước áp dụng chính sách khoan hồng, trong số đó có Hàn Quốc áp dụng từ năm 1997.

Chính sách khoan hồng trong các nước khu vực Châu Phi và Trung Đông, khu vực Á – Âu và khu vực Châu Á Thái Bình Dương

     Riêng tại khu vực Asean, cho đến nay chính sách khoan hồng được áp dụng tại các quốc gia đã có luật cạnh tranh gồm Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin, Xing-ga-po và bước đầu đã thu được những kết quả tích cực trong công tác phát hiện và điều tra, xử lý đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, trở thành một công cụ hiệu quả không thể thiếu của cơ quan cạnh tranh để phá vỡ thỏa thuận hạn chế cạnh tranh từ bên trong. Những nước còn lại như In-đô-nê-si-a, Bru-nêy, My-an-ma, Thái Lan, Lào, Cam-pu-chia, Việt Nam cũng đã xây dựng để thực hiện.

Thực thi chính sách khoan hồng trong các nước Asean